DANIŞTAY 4. DAIRE

Danıştay 4. Daire Başkanlığı         2023/11473 E.  ,  2024/2864 K.
"İçtihat Metni"T.C.
D A N I Ş T A Y
DÖRDÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2023/11473
Karar No : 2024/2864

DAVACI : … Sitesi Yöneticiliği
VEKİLİ : Av. …

DAVALI : 1- … Bakanlığı
VEKİLİ : Av. …
2- … Bakanlığı (E-Tebligat)
VEKİLİ : Av. …

DAVANIN KONUSU : Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Mekansal Planlama Genel Müdürlüğünün Rekreatif Amaçlı İskeleler Konulu 06/04/2021 tarihli, 2021/5 sayılı Genelgesiyle, aynı idarenin, söz konusu Genelge uyarınca, davacı tarafından sunulan imar planı teklifinin değerlendirilemeyeceğine ilişkin, … tarihli, … sayılı işleminin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI : Davacı sitenin kurulu olduğu … Mah-… Ada-… Parselin kıyı şeridinde, kıyı kenar hattının deniz tarafında kalan yaklaşık 3.600 m2 yüzölçüme sahip alan için günübirlik güneşlenme, seyir vb. fonksiyonlara hizmet verecek iskele ve kıyı düzenlemesi amacıyla 1/5000 ve 1/1000 imar planı çalışmalarına 2017 yılında başlanıldığı, imar planlarına esas olmak üzere gerekli Hidrografik ve Oşinografik Etüt Raporunun 14.09.2018 tarihinde, Jeolojik-Jeoteknik Etüt Raporunun ise 03.01.2019 tarihinde ilgili kuruluşlarca onaylandığı, 1/5000 ve 1/1000 ölçekli imar planları tekliflerinin değerlendirilmesi talebinin 19.02.2019 tarihinde Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü'ne sunulduğu, bu talebin yapıldığı tarih itibarıyla mevcut iskelelerin ölçüleri ve nitelikleri konusunda kısıtlayıcı bir düzenleme olmadığı gibi imar planına konu edilemeyeceği yönünde bir düzenlemenin de bulunmadığı, benzer durumlarda imar planı taleplerinin değerlendirildiği ve onaylandığı, 19.02.2019 tarihli başvuru sonrasındaki süreçte davalı Bakanlık tarafından belirtilen eksikliklerin davacı tarafından süratle giderildiği, tüm bu işlemlerden sonra mevcut mevzuata göre taraflarına sunulan 1/5000 ölçekli nazım imar planı ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planı tekliflerinin onaylanması beklenirken Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Mekansal Planlama Genel Müdürlüğü'nün Rekreatif Amaçlı İskeleler Konulu 06.04.2021 tarih ve 5 sayılı Genelgesi uyarınca imar planı teklifinin değerlendirilmeyeceğine dair … tarih … sayılı idari işlemin tesis edildiği, iptal talebine konu Genelge ve idari işlem ile, hukuk devletinin vazgeçilmez unsurlarından olan hukuki güvenliğin sağlanması ve kazanılmış haklara saygı prensibinin ihlal edildiği, kanunlarla verilmiş hakların daraltılması sebebiyle normlar hiyerarşisine de aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

DAVALI İDARELERİN SAVUNMALARI :
1-… Bakanlığı'nın Savunması : Davacı tarafından hazırlanan imar planına 'ilgili kurumların olumlu görüş bildirdiği' iddiasına yönelik; davaya konu imar planı teklifinin İzmir Valiliğinin (Mülga Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü) … tarihli ve … sayılı yazısı ile incelenmek ve değerlendirilmek üzere Mekansal Planlama Genel Müdürlüğü'ne sunulduğu, Mekansal Planlama Genel Müdürlüğü'nün … tarihli ve … sayılı dağıtımlı yazısı ile görüşleri alınmak üzere ilgili kurum ve kuruluşlara gönderildiği, bu aşamada Ulaştırma ve Alt Yapı Bakanlığının (Tersaneler ve Kıyı Yapıları Genel Müdürlüğü) … tarihli ve … sayılı yazısı ve İzmir Büyükşehir Belediye Başkanlığının … tarihli ve … sayılı yazısı ile teklif plana ilişkin olumsuz görüşlerinin Bakanlığa iletildiği, dolayısıyla plana ilişkin olumsuz görüşün bulunduğu, "hukuk güvenliği ilkesinin bir sonucu olarak kazanılmış haklara saygı ilkesinin hukukun genel ilkelerinden biri olduğu, bu nedenle ilgili mevzuattaki değişikliklerin ancak yürürlük tarihlerinden sonraki olaylara uygulanabileceği, idareye başvuru tarihindeki meri mevzuat gereğince kazanılmış haklara saygı ilkesi gereği başvurusunun kabul edilmesi gerektiği" iddiasına ilişkin ise; kazanılmış hakkın unsurlarından düzenleyici işlemin birel işlemle kişiye uygulanmaması ve tamamlanmış bir idari işlemin mevcut olmaması nedenleriyle davacının kazanılmış hak iddiasının maddi ve hukuki mesnetten yoksun olduğu ve dava konusu işlemlerin normlar hiyerarşisine aykırı olduğu iddiasına ise; dava konusu Genelgenin Kıyı Kanunu ve Kıyı Kanununun Uygulanmasına Dair Yönetmeliğe uygun olarak teknik detayların belirlenmesi suretiyle uygulamada belirsizliği gidermeye yönelik olduğu, dolayısıyla Genelgenin hukuka uygun olduğu savunulmaktadır.
2-… Bakanlığı'nın Savunması : Öncelikle usule ilişkin olarak anılan Genelge kapsamında rekreatif iskele taleplerine ilişkin yapılan mevzuat düzenlemesi ile, Bakanlıklarının yetkisinin 2634 sayılı Turizm Teşvik Kanunu uyarınca ilan edilmiş Turizm Merkezleri veya Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgesi ilan edilen alanlarla sınırlı olduğu, bu alanlar dışında Bakanlığın herhangi bir yetkisinin bulunmadığı hususları dikkate alınarak Bakanlıklarının hasım mevkiinden çıkartılması gerektiği, esasa yönelik olarak ise; dava konusu Genelge ile buna yönelik tesis edilen işlemin yetki, şekil, sebep , konu ve amaç yönlerinden hukuka uygun olduğu savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ :Dairemiz kararında belirtilen gerekçe doğrultusunda davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava, davacı tarafından sunulan imar planı teklifinin değerlendirilemeyeceğine ilişkin 28.04.2021 tarihli, 788209 sayılı işlem ile işlemin dayanağı rekreatif amaçlı iskeleler konulu 06.2021 tarihli, 724322 sayılı Genelgenin, D.2.1 maddesi dışında kalan tüm başvuruların bu Genelgedeki koşullara tabi olduğuna ilişkin D.2.3. maddesi ile rekreatif amaçlı iskelelere yönelik olarak Genelgenin yürürlüğünden önce idarelere sunulmuş imar planı tekliflerinin değerlendirmeye alınamayacağına ilişkin D.2.4. maddesinin bu kısmının iptali istemiyle açılmıştır.
3621 sayılı Kıyı Kanununun 6. maddesine, 20.02.2020 tarihinde yürürlüğe giren 7221 sayılı Kanun ile eklenen fıkrada, "Kıyının kumluk veya çakıllık olduğu alanlarda denize girme, güneşlenme, amatör su sporları gibi faaliyetlerin gerçekleştirilmesine yönelik rekreatif amaçlı iskele yapılamaz. Ancak, kıyının kayalık karakter gösterdiği ya da kıyının kumluk veya çakıllık olmasına rağmen niteliği gereği su alanından başka türlü faydalanmanın mümkün olmadığı zorunlu hallerde genişliği üç metreyi geçmeyen ve platform niteliği taşımayan rekreatif amaçlı iskeleler yapılabilir. Buna ilişkin usul ve esaslar; 2634 sayılı Kanun kapsamındaki alanlarda Kültür ve Turizm Bakanlığı ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından müştereken, diğer alanlarda ise Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca belirlenir." hükmü yer almıştır.
Kıyı Kanununun Uygulanmasına Dair Yönetmelikte, Kanun maddesine uygun olarak rekreatif amaçlı iskele tanımlanarak zorunlu hallerde kıyılarda imar planı yapılmadan rekreatif amaçlı iskele yapılabileceği kurala bağlanmıştır.
Uyuşmazlığa konu Genelge ile de rekreatif amaçlı iskelelere ilişkin usul ve esaslar belirlenmiştir. Genelgenin D.2.1. maddesinde, Genelgenin yürürlüğe girmesinden önce onaylanmış imar planı bulunan ve ön izinden kullanma iznine geçiş aşamasında olan rekreatif amaçlı iskelelerin kullanılma süresi ve şekline ilişkin istisna kurala bağlandıktan sonra dava konusu maddeler düzenlenmiştir.
Davacı tarafından, İzmir ili, Çeşme ilçesi, Ilıca Mahallesinde, iskele amaçlı imar planı teklifi süreci Kanun maddesinin yürürlüğe girmesinden önce 2017 yılında başlatılmış ise de davalı idarece onaylanmış bir planın bulunmadığı anlaşılmaktadır.
Bu durumda Kanun ile kıyının kumluk ve çakıllık olduğu alanlarda rekreatif amaçlı iskele yapılmasının 20.02.2020 tarihinden itibaren ortadan kaldırıldığı ve zorunlu hallerde yapılabilecek rekreatif amaçlı iskelenin istisna olarak hükme bağlandığı, Kıyı Kanunununun Uygulanmasına Dair Yönetmelikte ise istisna kapsamına giren anılan iskelelerin imar planı olmaksızın yapılabileceği düzenlendiğinden, bu kapsamda çıkarılan Genelgenin dava konusu kısımlarında ve davacının rekreatif amaçlı iskele yapımı için hazırladığı imar planı teklifinin değerlendirilmeden iade edilmesine ilişkin diğer dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Dördüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Dava; Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Mekansal Planlama Genel Müdürlüğünün Rekreatif Amaçlı İskeleler Konulu 06/04/2021 tarihli, 2021/5 sayılı Genelgesiyle, aynı idarenin, söz konusu Genelge uyarınca, davacı tarafından sunulan imar planı teklifinin değerlendirilemeyeceğine ilişkin … tarihli, … sayılı işleminin iptali istemiyle açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
3621 sayılı Kıyı Kanununun 6. maddesine, 20.02.2020 tarihinde yürürlüğe giren 7221 sayılı Kanun ile eklenen fıkrada, "Kıyının kumluk veya çakıllık olduğu alanlarda denize girme, güneşlenme, amatör su sporları gibi faaliyetlerin gerçekleştirilmesine yönelik rekreatif amaçlı iskele yapılamaz. Ancak, kıyının kayalık karakter gösterdiği ya da kıyının kumluk veya çakıllık olmasına rağmen niteliği gereği su alanından başka türlü faydalanmanın mümkün olmadığı zorunlu hallerde genişliği üç metreyi geçmeyen ve platform niteliği taşımayan rekreatif amaçlı iskeleler yapılabilir. Buna ilişkin usul ve esaslar; 2634 sayılı Kanun kapsamındaki alanlarda Kültür ve Turizm Bakanlığı ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından müştereken, diğer alanlarda ise Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca belirlenir." hükmü yer almıştır.
Kıyı Kanununun Uygulanmasına Dair Yönetmeliğin ‘Tanımlar’ başlıklı 4. maddesinde (Ek:RG-24/10/2020-31284) Rekreatif Amaçlı İskele:Kıyının kayalık karakter gösterdiği ya da kıyının kumluk veya çakıllık olmasına rağmen niteliği gereği su alanından başka türlü faydalanılmasının mümkün olmadığı zorunlu hallerde yapılan, yolcu ve yük indirme-bindirme ve yanaşma yapılmayan, denize girme, güneşlenme, amatör su sporları gibi faaliyetleri içeren ve genişliği 3m.yi geçmeyen, platform niteliği taşımayan, usul ve esasları, 2634 sayılı Kanun kapsamındaki alanlarda Kültür ve Turizm Bakanlığı ve Bakanlık tarafından müştereken, diğer alanlarda ise Bakanlıkça belirlenen, imar planına konu edilmeyen kıyı yapılarıdır. Şeklinde tanımlanmıştır.
Aynı Yönetmeliğin Kıyıda (Ek ibare:RG-24/10/2020-31284) ve Denizde Yapı başlıklı 13. Maddesinin 1. Fıkrasının (c) bendi ile 2. Fıkrasında, ''c) (Değişik:RG-24/10/2020-31284) Kıyılarda ayrıca uygulama imar planı yapılmadan; rekreatif amaçlı iskele, tonoz sistemleri, aralarında en az 150 metre mesafe olmak kaydı ile 6 m2’yi geçmeyen büfe ve kirletici etkisi olmayan fosseptik yapımını gerektirmeyen seyyar tuvalet ile sabit olmayan duş, gölgelik ve soyunma kabini. (Ek fıkra:RG-24/10/2020-31284) Birinci fıkranın (c) bendine konu tonoz sistemleri ve rekreatif amaçlı iskeleler imar planına konu edilmez. Rekreatif amaçlı iskelelere ilişkin usul ve esaslar 2634 sayılı Kanun kapsamındaki alanlarda Kültür ve Turizm Bakanlığı ile Bakanlık tarafından müştereken, diğer alanlarda Bakanlıkça; tonoz sistemlerine ilişkin usul ve esaslar ise Bakanlık ve Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığınca birlikte belirlenir.'' hükmü yer almaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Normlar hiyerarşisi olarak bilinen temel hukuk ilkesine göre, normlar arasında altlık ve üstlük ilişkisi söz konusu olmakta ve her norm geçerliliğini bir üst hukuk normundan almaktadır. Başka bir anlatımla normlar hiyerarşisinde, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması, birbirine bağlı olması ve üst normla getirilen hukuksal sınırın içinde kalması zorunlu olup, bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan bir normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği, başka bir deyişle alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltamayacağı veya kısıtlayamayacağı; dolayısıyla, düzenleyici bir işlemin kendinden önce gelen Kanun veya diğer normlarda yer alan hükümlere aykırı düzenlemeler getiremeyeceği kabul edilmektedir.
Anayasa'nın 124. maddesinde, kanunların uygulanmasını sağlamak üzere ve kanunlara aykırı olmamak kaydıyla yönetmelikler çıkartılabileceği öngörülmektedir. Bahse konu Anayasal hüküm, idareye ikincil düzenleme ihdas etme yetkisi vermektedir. Esasında bu yetki, genel ve soyut nitelikte hükümler ihtiva eden kanunların detaylandırılması amacını taşımaktadır. Bu çerçevede, kanunda öngörülmeyen bazı hususların yine kanuna aykırı olmamak kaydıyla yönetmeliklerde düzenlenmesi mümkün olabilmektedir. Bu kapsamda idarenin ikincil düzenleme yetkisinin, yasalarla getirilen hükümleri aşacak bir şekilde kullanılamayacağı da İdare Hukuku'nun en temel ilkelerindendir.
Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak yönetmelik dışında, yönerge, tebliğ, genelge, kılavuz gibi çeşitli adlar altında da düzenleme yapabilmektedirler. Ancak bu düzenlemeler arasında uyulması gereken "normlar hiyerarşisi" kuramına göre hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, tüzük, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Bu nitelikleri gereği, dayandıkları üst hukuk normlarına aykırı hüküm ihtiva etmeleri mümkün değildir.
Normlar hiyerarşisine göre Kanun ve yönetmelikten sonra gelen düzenlemelerin ancak Kanun ve yönetmelik ile verilmiş olan hak veya yetkinin kullanılmasının açıklanmasıyla ilgili olması gerektiği, bu metinlerde Kanun ve yönetmelik ile verilmiş olan hakkı veya yetkiyi genişletici veya sınırlandırıcı mahiyette hükümlere yer verilemeyeceği hukukun genel ilkelerindendir.
Dava konusu Genelge incelendiğinde; Genelgenin 3621 sayılı Kıyı Kanunu ile Kıyı Kanununun Uygulanmasına Dair Yönetmeliğe uygun olarak düzenlendiği, Kıyı Kanununun 6. maddesinde yapılan düzenlemeye uygun olarak; kıyıların çakıllık ve kumluk karakter gösterdiği alanlarda kıyıdan mevcut haliyle yararlanmak mümkün iken kıyının doğal yapısını bozacak nitelikte denize girme, güneşlenme, amatör su sporları gibi faaliyetler içeren rekreatif amaçlı iskelelerin yapımının engellenmesinin amaçlandığı, ülkemizin tüm kıyı alanlarındaki rekreatif amaçlı iskelelerin yapılmasına dair usul ve esasları içerdiği, irtifak hakkı, kullanma izni sözleşmesi veya kiralaması yapılmış iskelelerden, kalan izin süresi; 31/12/2030 tarihinden önce sona erenler izin süresi sonuna kadar, 31/12/2030 tarihinden sonra olanlar ise en çok 31/12/2030 tarihine kadar kullanılabileceği, ruhsatsız, ruhsat ve eklerine aykırı yapılmış, yapım amacına aykırı kullanılanlar hakkında 3621 sayılı Kıyı Kanunu gereğince yıkım işlemleri uygulanacağı, yapı kayıt belgesi bulunan iskelelerden, Genelgede belirtilen kurallara uygun olduğu komisyonca tespit edilenlerin üç ay içinde gerekli izinleri tamamlamaları halinde en çok 31/12/2030’a kadar izin verilebileceği, imar planı onaylanmış, ön izinden kullanım iznine geçiş aşamasında olan iskelelerden Genelgede belirtilen kurallara uygun olanlara ise en çok 31/12/2030’a kadar kullanma izni verilebileceği, onaylı imar planı bulunmamakla birlikte ön izin sözleşmesi devam eden veya imar planı bulunsa bile ön izin/kullanım izni/irtifak hakkı sözleşmesi veya kira sözleşmesi bulunmayan iskelelerin; Genelgede belirtilen kurallar kapsamında değerlendirileceği ve rekreatif amaçlı iskelelere yönelik idarelere sunulacak imar planı tekliflerinin değerlendirmeye alınmayacağı, Genelgenin yürürlüğe girmesinden önce idarelere sunulmuş imar planı tekliflerinin iade edileceği düzenlenmiştir.
Yukarıda açıklandığı üzere; davacı tarafından, İzmir ili, Çeşme ilçesi, Ilıca Mahallesinde, iskele amaçlı imar planı teklifi sürecinin Kıyı Kanununun 6. maddesine 20/02/2020 tarihinde yürürlüğe giren 7221 sayılı Kanun ile eklenen fıkranın yürürlüğe girmesinden önce, 2017 yılında başlatıldığı, ancak davalı idarece onaylanmış bir planın bulunmadığı görüldüğünden; Kanun ile kıyının kumluk ve çakıllık olduğu alanlarda rekreatif amaçlı iskele yapılmasının 20/02/2020 tarihinden itibaren ortadan kaldırıldığı ve zorunlu hallerde yapılabilecek rekreatif amaçlı iskelenin istisna olarak hükme bağlandığı, Kıyı Kanunununun Uygulanmasına Dair Yönetmelikte ise istisna kapsamına giren anılan iskelelerin imar planı olmaksızın yapılabileceği düzenlendiğinden, bu kapsamda Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca çıkarılan Genelgede ve davacının rekreatif amaçlı iskele yapımı için hazırladığı imar planı teklifinin değerlendirilmeden iade edilmesine ilişkin diğer dava konusu işlemde hukuka aykırılık görülmemiştir.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen otuz (30) gün içinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere, 09/05/2024 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.