DANIŞTAY 2. DAIRE

Danıştay 2. Daire Başkanlığı         2021/16076 E.  ,  2021/2933 K.
"İçtihat Metni" T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2021/16076
Karar No : 2021/2933

DAVACI : … Federasyonu
VEKİLİ : Av. …

DAVALI : … Bakanlığı
VEKİLİ : Av. …

DAVANIN KONUSU : Davacı Federasyon tarafından; 13/02/2021 günlü, 31394 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Tarım ve Orman Bakanlığı Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliği'nin "Görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aranacak özel şartlar" başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin (4) numaralı alt bendinde "ziraat fakültelerinin zootekni bölümünden mezun olmak ve mühendis kadrosunda" ibaresine yer verilmemesi nedeniyle eksik düzenlemenin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI :
Davacı Federasyon tarafından ;
Tarım ve Orman Bakanlığı Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliği'nin dava konusu edilen düzenlemesinde "Şube Müdürü (Hayvan Sağlığı ve Yetiştiriciliği)" kadrosuna görevde yükselme suretiyle atanabilecek kadroların sadece veteriner hekimlerle sınırlandırıldığı, zooteknist ziraat mühendislerinin kapsam dışında tutulması sebebiyle ilgili düzenlemenin eksik ve hukuka aykırı olduğu, farklı meslek grupları arasında eşitliğe aykırı olarak birinin lehine diğerinin aleyhine olacak şekilde özel şartların belirlenmesinin Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik'in 15. maddesine aykırı olduğu,
7472 sayılı Ziraat Yüksek Mühendisliği Hakkında Kanun'un 2. maddesi, 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu'nun 3. maddesinin 1. fıkrasının (84) numaralı alt bendi ile Ziraat Mühendislerinin Görev ve Yetkilerine İlişkin Tüzük'ün 8 ve 21. maddeleri uyarınca, hayvan yetiştiriciliğinin zooteknist ziraat mühendislerinin görev alanlarının ayrılmaz bir parçası olduğu,
Zootekni alanında eğitim görmüş ziraat mühendislerinin, hayvan neslinin ıslahı ve refahı, yetiştirilmesi, geliştirilmesi, çoğaltılması, ithal ve ihracı, hayvan ürünleri üretimi ve pazarlanması, güvenilir gıda temini gibi konuları kapsayan ve Hayvan Sağlığı ve Yetiştiriciliği Şube Müdürlüğünün görev alanıyla ilgili zorunlu lisans derslerini de alarak eğitimlerini tamamladığı, ilgili şube müdürlüğünde istihdam edilmek için son derece yetkin olduklarının açık olduğu,
Kariyer ve liyakat ilkeleri çerçevesinde, kamu görevlilerinin görevde yükselmesinde eşit imkanlara sahip olmasının kamu yararı ve hizmetin gereği olduğu,
Aynı Yönetmelik'in 7. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin (6) numaralı alt bendinde, "Şube Müdürü (Hayvan Sağlığı, Yetiştiriciliği ve Su Ürünleri)" kadrosuna atanabilecek kadrolarda zooteknist ziraat mühendislerine yer verilmiş olup dava konusu düzenlemede yer verilmemesinin anlaşılamadığı,
Dava konusu eksik düzenlemenin hukukun genel ilkelerine, üst hukuk normlarına, kariyer ve liyakat ilkeleri ile hizmetin gereklerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

DAVALININ SAVUNMASI :
Davalı idare tarafından ;
Usule ilişkin olarak;
Davanın öncelikli olarak 2577 sayılı Kanun'un 14. maddesi yönünden incelenmesi ve hukuka aykırı bir hususun tespiti halinde davanın usulden reddine karar verilmesi gerektiği,
Esasa ilişkin olarak;
Hayvan Sağlığı ve Yetiştiriciliği Şube Müdürlüğünün temel görevlerinin, öncelikle insan sağlığının korunması amacıyla hayvan sağlığına ilişkin teşhis, tedavi ve koruyucu hizmetleri yürütme, kimliklendirme, hayvan refahı ve hareketleri, zoonoz hastalıkların önlenmesi, hayvan ıslahı faaliyetlerini yürütme, karantina tedbirleri, canlı hayvan ithalat ve ihracatı, hayvancılık tesislerinin izin ve tescil işlemlerini yapma, izleme ve denetleme olduğu,
Veteriner hekimlik mesleğinin hayvan sağlığı, gıda güvenliği, veteriner halk sağlığı, çevre sağlığı, hayvansal üretim, hayvan ıslahı, hayvan hakları, biyogüvenlik konularında stratejik öneme sahip bir meslek olduğu,
Hayvan sağlığı ile ilgili yürütülecek faaliyetlerde yönetici olarak veteriner hekimlerin görevlendirilmesinin, davalı idarece yürütülecek hizmetlerin verimliliğine, etkinliğine, çalışma barışına olumlu etkilerinin olduğunun görüldüğü,
Son yıllarda ülkemizi ve dünyayı etkisi altına alan covid-19 dahil insanlarda görülen hastalıkların büyük bölümünün hayvan ve hayvansal gıdalardan kaynaklandığı, 220 farklı hastalığın zoonotik karakterli olduğu düşünüldüğünde veteriner hekimlik mesleğinin öneminin anlaşıldığı,
Ülkemizde hayvan sağlığı, gıda güvenliği, veteriner halk sağlığı, çevre sağlığı, hayvan refahı, gıda güvenliği ve güvenirliği konularında yaşanan sıkıntılar ile olası zoonoz karakterli pandemiler dikkate alındığında, bağımsız veteriner otoritesi tarafından icra edilmesi zorunlu olan söz konusu görevlerin, zooteknist, gıda mühendisi, su ürünleri mühendisi gibi kısmi derecede yetkili meslek gruplarınca icra edilmesinin sorunlara sebep olabileceği,
Dava konusu düzenlemenin hukuka uygun olduğu savunulmuştur.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 14. maddesi uyarınca Tetkik Hâkimi …'ın açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Dava; davacı Federasyon tarafından, 13/02/2021 günlü, 31394 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Tarım ve Orman Bakanlığı Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliği'nin "Görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aranacak özel şartlar" başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin (4) numaralı alt bendinde "ziraat fakültelerinin zootekni bölümünden mezun olmak ve mühendis kadrosunda" ibaresine yer verilmemesi nedeniyle eksik düzenlemenin iptali istemiyle açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE :

İLGİLİ MEVZUAT :
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde idari dava türleri tek tek sayılmış olup, iptal davaları; "idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından" açılan davalar olarak tanımlanmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
İdari işlemlerin hukuka uygunluğunun yargı yolu ile denetlenmesini amaçlayan iptal davalarını açabilmek için iptali istenen işlemin davacının kişisel, meşru ve güncel menfaatini ihlal etmiş bulunması, yani davacı ile idari işlem arasında menfaat ilişkisinin olması gerektiği öğretide ve yargı içtihatlarında kabul edilen bir husustur.
İdarenin hukuka uygun davranmasını sağlayan en önemli denetim araçlarından olmakla birlikte, her idari işleme karşı herkes tarafından iptal davası açılmasının idari işlemlerde istikrarsızlığa neden olmaması ve idarenin işleyişinin bu yüzden olumsuz etkilenmemesi için, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunmasını öngören yasa koyucu, iptal davaları için "menfaat ihlali"ni, subjektif ehliyet koşulu olarak getirmiştir.
İptal davalarındaki subjektif ehliyet koşulunun, doğrudan doğruya hukuk devletinin yapılandırılması ve sürdürülmesine ilişkin bir sorun olması dolayısıyla, idari işlemlerin hukuka uygunluğunun iptal davası yoluyla denetlenmesini engellemeyecek bir biçimde anlaşılması gerekmektedir. Nitekim; çevre, tarihi ve kültürel değerlerin korunması, imar uygulamaları gibi kamu yararını yakından ilgilendiren konularda subjektif ehliyet koşulunun, bu durum dikkate alınarak yorumlanması gerektiğine ilişkin Danıştay kararları içtihat niteliği kazanmıştır.
İptal davasının içtihat ve doktrinde belirlenen hukuki nitelikleri göz önüne alındığında, idare hukuku alanında tek yanlı irade açıklamasıyla kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikte tesis edilen işlemlerin, ancak bu idari işlemle doğrudan meşru, kişisel ve güncel bir menfaat ilgisi kurulabilenler tarafından iptal davasına konu edilebileceğinin kabulü zorunludur. Aksi halde, her idari işlemle dolaylı da olsa bir menfaat ilgisi kurulmak suretiyle dava açılmasını kabul etmek, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunması şartının ihlali sonucunu doğurur.
4721 sayılı Türk Medeni Kanunu'nun 96. maddesinde, federasyonların, kuruluş amaçları aynı olan en az beş derneğin, amaçlarını gerçekleştirmek üzere üye sıfatıyla bir araya gelmeleri suretiyle kurulacağı, her federasyonun bir tüzüğünün bulunacağı; 5253 sayılı Dernekler Kanunu'nun 2. maddesinde ise, üst kuruluşun, derneklerin oluşturduğu tüzel kişiliği bulunan federasyonları ve federasyonların oluşturduğu konfederasyonları ifade edeceği belirtilmiştir.
Benzer bir düzenleme, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu'nun 3. maddesinin (g) bendinde de yer almaktadır. Anılan maddede "sendika", kamu görevlilerinin ortak ekonomik, sosyal ve mesleki hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için oluşturdukları tüzel kişiliğe sahip kuruluşlar; "konfederasyon" ise, değişik hizmet kollarında bu Yasaya tâbi olarak kurulmuş en az beş sendikanın bir araya gelerek oluşturdukları tüzel kişiliği olan üst kuruluşlar olarak tanımlanmış olup; aynı Yasa'nın 19. maddesinde de, üyelerin idare ile ilgili doğacak ihtilaflarında, ortak hak ve menfaatlerinin izlenmesinde veya hukuki yardım gerekliliğinin ortaya çıkması durumunda üyelerini veya mirasçılarını her düzeyde ve derecedeki yönetim ve yargı organları önünde temsil etmek veya ettirmek, dava açmak ve bu nedenle açılan davalarda taraf olmak sendika ve konfederasyonların görevleri arasında sayılmıştır.
Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulunun 03/03/2006 günlü, E:2005/1, K:2006/1 sayılı kararında da belirtildiği gibi, 4688 sayılı Kanun'un 19/f maddesi, sendika ve üst kuruluşlara, bizzat taraf oldukları hukuki ilişkiler dolayısıyla davacı ve davalı oluş sıfatları ile ortak çıkarların korunması için tanınan davacı olabilme sıfatından başka, hukuki yardım gerekliliğinin ortaya çıkması durumunda üyelerini veya bunların mirasçılarını her derecedeki yargı organları önünde temsil etme ve dava açma hakkı tanımaktadır. Yasa koyucu 19/f maddesi ile sendika ve üst kuruluşları, diğer tüzel kişiliklere genel hükümler uyarınca tanınan taraf olma ve dava açma ehliyetinin dışında, üyelerini ve bunların mirasçılarını temsil etme ve ettirme yetkisi ile donatmaktadır. Buna göre, söz konusu maddenin sendikalara ve üst kuruluşlarına tanıdığı yetkinin ehliyet değil, temsil bağlamında değerlendirilmesi gerekmektedir. Başka bir anlatımla yasa koyucu, getirdiği bu düzenleme ile idare tarafından sendika üyesi kamu görevlisi hakkında tesis edilen bireysel (subjektif) işlemler nedeniyle bu ilişkinin tarafı olmayan sendika ve üst kuruluşa, üyesinin isteğine bağlı olarak uyuşmazlığın çözümünde taraf olarak kendisini temsil etme yetki ve sorumluluğu vermektedir.
Aktarılan Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulu kararından da anlaşılacağı üzere, 4688 sayılı Yasa'nın 19/f maddesiyle, sendika üst kuruluşu olan konfederasyona, yalnızca sendika üyesi kamu görevlisinin menfaatini ihlal eden bireysel işleme karşı, onu temsilen dava açma yetkisi tanınmaktadır. Konfederasyonun üyelerini, kamu görevlilerinin değil, sendikaların oluşturduğu dikkate alındığında; konfederasyonun, sendika üyesi kamu görevlilerine yönelik düzenleyici işlemlere karşı dava açamayacağının kabulü zorunludur. Zira konfederasyon, yasayla verilen özel yetki dışında, sadece kendi tüzel kişiliğine yönelen düzenlemelere karşı dava açmaya ehildir.
Aynı yaklaşımın, yasal çerçevesi sendika konfederasyonlarına benzeyen bir üst kuruluş olan dernek federasyonları hakkında da uygulanması gerekmektedir. Diğer bir anlatımla, dernek federasyonlarının, yalnızca kendi üyesi olan derneklerin ortak menfaatini ihlal eden düzenlemelere karşı dava açma ehliyeti bulunmaktadır.
Dava konusu olayda, dokuz zootekni derneğinin bir araya gelerek oluşturduğu davacı Federasyonun, kendi üyesi derneklere uygulanma olanağı bulunmayan dava konusu düzenlemenin iptalini istemekte doğrudan bir menfaati bulunmamaktadır.
Nitekim, İdari Dava Daireleri Kurulunun 12/03/2018 günlü, E:2015/2549, K:2018/866 sayılı,18/04/2016 günlü, E:2014/3275, K:2016/1628 sayılı, 18/04/2016 günlü, E:2014/3276, K:2016/1625 sayılı kararları da bu yöndedir.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN EHLİYET YÖNÜNDEN REDDİNE REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına, kullanılmayan ..-TL yürütmeyi durdurma harcı ile posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
3. Karar tarihinde yürürlükte olan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 28/09/2021 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.

(X) KARŞI OY :
İptal davasının içtihat ve doktrinde belirlenen hukuki nitelikleri gözönüne alındığında, idare hukuku alanında tek taraflı irade açıklamasıyla kesin ve yürütülmesi zorunla nitelikte tesis edilen idari işlemlerin, bu idari işlemlerle kişisel, meşru ve güncel bir menfaat ilgili olanlar tarafından iptal davasına konu edilebileceğinin kabulü zorunludur.
Taraf ilişkisinin kurulması için gerekli olan kişisel, meşru ve güncel bir menfaat alakasının varlığı, davanın niteliğine ve özelliğine göre idari yargı yerlerince belirlenmekte, davacının idari işlemle ciddi ve makul, maddi ve manevi bir ilişkisinin bulunduğunun anlaşılması, dava açma ehliyeti için yeterli sayılmaktadır.
Ayrıca, iptal davaları ile idari işlemlerin hukuka uygun olup olmadığının saptanmasına, hukukun üstünlüğünün sağlanmasına, böylece de idarenin hukuka bağlığının belirlenmesine, sonuçta hukuk devleti ilkesinin gerçekleştirilebilmesine olanak sağlandığından bu davalarda menfaat ilişkisinin bu amaç doğrultusunda yorumlanması gerekmektedir.
Öte yandan, kendi üyelerinin hak ve menfaatlerini korumak amacıyla Kanunla kurulmuş meslek birliklerinin yanında, belli amaçlarla kurulmuş dernek vakıf gibi özel hukuk tüzel kişiliğini haiz sivil toplum örgütlerinin de, kuruluş amaçlarıyla sınırlı olmak üzere dava açmaları mümkündür.
Davacı Federasyonun Tüzüğünün 4. maddesinde; federasyonun, yurt içinde hayvansal üretimle ilgili alanlarda kurulmuş olan dernekleri bir çatı altında toplamayı, bilgiyi paylaşım örgütü olmayı, Atatürk ve Cumhuriyet ilkeleri çerçevesinde toplum yararına çalışmayı amaçladığı belirtilmiş, çalışma konuları ile ilgili üye dernekler arasında yardımlaşma, işbirliği ve bilgi akışını sağlamak, ortak sorunları ve olası çözüm yollarını anlatmak, bu görüşleri resmi ve özel kurumlar nezdinde temsil etmek amaç ve ilkeleri arasında sayılmıştır.
Buna göre, dava konusu Yönetmeliğin Federasyona üye derneklerin ve dernek üyeleri olan zooteknist ziraat mühendislerinin menfaatlerini etkilemesi nedeniyle işbu davayı açmakta davacı Federasyonun menfaatinin bulunduğu sonucuna varıldığından, dava açma ehliyeti bulunduğundan işin esasına girilerek inceleme yapılması gerekirken davanın ehliyet yönünden reddi yolunda verilen karara katılmıyorum.